推进农村土地流转破解保障保护两难-【新闻】地皮消属

推进农村土地流转破解保障保护两难

这次“推进土地管理制度改革”省部级干部专题研讨班时间虽短，但感到收获很大。研讨班围绕土地管理制度改革这个事关经济社会发展全局的重大问题，集中授课、讨论，有很强的针对性；徐绍史部长等领导和有关专家的讲课，理论和实践结合得好，有很强的指导性。这促使和引发我们对当前土地管理面临的诸多问题作比较深入的思考。我认为，在这些诸多问题中，农村土地流转是一个核心问题。有序推进农村土地流转，是落实党的十七届三中全会精神，从根本上解决“三农问题”，构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要举措，也是破解当前保障与保护两难问题的现实需要。基于这一认识，结合江苏的实践，对当前推进农村土地流转谈些认识。

农村土地流转的基本情况

农村土地流转从性质和流向上划分，主要包括农民土地承包经营权流转、农村集体建设用地使用权流转、农民宅基地使用权流转和土地征收即强制性所有权流转。近年来，江苏各地以科学发展观为统领，积极探索创新农村各类土地流转模式，有力推动了社会主义新农村建设，促进了城乡一体化发展，加速了城市化、工业化和农业现代化的进程。

以发展现代农业为主导，规范农民承包地流转。近年来，江苏各地在坚持农村基本经营制度的前提下，按照依法自愿有偿原则，稳步推进农村土地承包经营权流转，优化土地资源配置，积极发展多种形式的农业适度规模经营，为促进现代高效农业发展、增加农民收入发挥了积极作用。据统计，截止到2008年底，全省已累计流转农地面积960万亩，占家庭土地承包面积的19．2％。流转形式呈现多样化，出租和转包成为农地流转的主要方式，占流转面积总量的82．6％；土地入股成为主要亮点，到2008年底，全省共有较规范的农村土地股份合作社680家，入股面积47万亩。流转形式呈现结构性特征，流向种养大户面积占48．6％，流向农业龙头企业、工商企业和外商等面积占比分别为26．2％、20％、5．2％。流转经营趋向规模化，各地积极鼓励专业大户、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体采取多种形式集中连片流转土地，扩大生产基地，发展多种适度规模经营。到2008年底，全省农业适度规模经营面积达2286万亩，占耕地总面积的32．7％。

以盘活存量土地为主导，试行集体建设用地使用权流转。1999年国土资源部将我省苏州市作为全国集体建设用地使用权流转的试点，2002年省政府批准昆山和海门为全省集体建设用地使用权流转试点单位，2006年又新增宿迁为试点单位。此外，无锡、南京等地也积极稳妥地开展集体建设用地使用权流转工作。

通过农村集体建设用地使用权的流转，显化集体土地资产价值，盘活了存量建设用地，提高了土地利用效率。各地在农村集体建设用地流转中，充分利用原镇、村办企业用地等闲置、空闲土地，缓解了经济建设对新增建设用地的需求压力。

以推进新农村建设为主导，探索农村宅基地流转。根据国家相关法律，农民宅基地禁止向集体经济组织以外流转，但实际上各地房屋出租、买卖以及宅基地集中置换等多种形式的土地流转从来就没有停止过。近年来，江苏各地以社会主义新农村建设为目标，结合乡镇撤并、征地拆迁、城乡建设用地增减挂钩试点和土地综合整治，加快推进农民宅基地从分散、粗放向集中、集聚流转，改善了农民居住条件，节约了土地资源占用，促进了新农村建设。

以维护农民权益为主导，改革强征性土地流转。为确保被征地农民原有生活水平不下降，长远生计有保障，江苏积极改进和完善征地补偿及安置制度。2003年，省政府在大幅度提高征地补偿标准的基础上，建立被征地农民基本生活保障制度，规定政府从经营性土地出让收益中提取一部分进入被征地农民基本生活保障资金。对进入基本生活保障被征地农民，将不低于70％的农用地土地补偿费和全部安置补助费划入被征地农民基本生活保障资金财政专户，将地上附着物及青苗补偿费支付给其所有者，将剩余的土地补偿费支付给农村集体经济组织。目前全省已有140多万被征地农民进入基本生活保障网。江苏省还规定，由各级政府出资免费培训被征地农民并优先安置就业。

当前，各地农村土地改革的热情很高，但由于一些地方在政策理解上出现偏差，导致土地流转中发生违法违规行为，有的甚至侵害农民的权益，影响了社会的和谐稳定。主要表现在：一是农村集体土地产权不够明晰，使用权不够规范，不仅导致政府受利益驱动而作出伤害农民利益的举动，而且也不利于农民作出转出土地和规模经营的抉择。二是农村的建设用地单向流向城市，广大农民没有充分享受到土地增值收益，没有在集体土地上通过非农建设直接参与城镇化和工业化进程。三是随着国家利农惠农政策力度加大，客观上造成农民土地流转动因变弱，加上受国际金融危机影响，大量农民工返乡务农，一些地方还出现土地逆向流转现象。四是集体建设用地使用权流转缺少法律依据，集体建设用地使用权抵押不能享有国有土地同等的待遇。农村宅基地流转法律法规尚不明确，农村私自流转住房较为普遍，大规模的政策性集中置换宅基地现象日渐成势，但农民住房及宅基地流转的权益却没有法律保障。

农村土地流转的基本原则

土地制度是农村的基本制度。党的十七届三中全会提出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，完善农村土地管理制度。由于土地管理制度改革涉及面广、关联性强，必须坚持基本制度，遵循基本原则，有序规范推进。对农村土地流转，应当遵循以下原则：

坚持依法流转的原则。推动农村土地流转，要认真贯彻执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规，在符合法律法规的基本框架下进行。对于法律没有详细规定的，要根据党的十七届三中全会提出的原则和要求，积极进行探索实践。而这个探索实践，从总体上应充分体现法律的基本精神，与法律的价值导向相一致。

坚持用途管制的原则。国家确立土地用途管制制度，旨在严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，有效保护耕地。这一制度毋庸置疑地成为农村土地流转的前置条件和刚性约束，任何单位和个人都不能违背，否则便会构成违法甚至犯罪行为。用途管制对集体土地使用权流转的约束刚性，关键在于集体所有的农地不得因“流转”而改变其用途成为非农业建设用地。这是中央《决定》中关于集体土地承包经营权流转“三个不得”的基础和前提。

坚持产权明晰的原则。产权明晰是推进农村土地管理制度改革的基础。依法确定农村集体土地产权，总的要求应“明确所有权、稳定承包权、放活使用权”。要明晰集体建设用地所有权、使用权，宅基地使用权，农地所有权、承包权、经营权等各项权能，进一步明确产权主体的权利义务关系，确保农村土地管理制度改革和土地流转工作稳步推进。为此，要加快推进农村集体土地的确权、登记、颁证工作，实现农村集体土地登记发证全覆盖。对进入二级市场的集体建设用地，必须满足来源合法、权属明晰、产权完整的要求。

坚持集约高效的原则。农村土地流转中，要切实落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，走出一条建设占地少、利用效率高，符合我国国情和发展阶段特征的土地利用新路子。农村土地无论采取何种方式流转，都必须遵守节约集约、高效利用的原则，不得闲置浪费。要切实发挥土地利用总体规划对农村土地流转的整体控制作用，衔接好各类经济社会发展规划、产业规划和城乡规划。进一步完善土地利用“三集中”政策，引导工业向园区适度集中，人口向城镇适度集中，住宅向社区适度集中，以集中布局实现集约发展。

坚持让利于民的原则。农村土地流转，必须把保障农民土地权益作为衡量成败的重要标准，同时兼顾国家、集体和农民个人三方利益。这是农村土地流转制度改革的出发点和落脚点。土地流转要充分尊重农民的意愿，在符合国家有关法律法规规定的前提下，由流转双方本着平等协商、自主自愿的原则，达成真实意思一致，按照有偿、有期限、有流动、有权利义务约定的要求，签订并履行相应契约。土地流转收益和增值收益，应当在依法缴纳国家规定的税费之后，本着让利于民的指导思想，将绝大部分收益向集体经济组织和农户倾斜分配。政府要加强土地流转的服务、引导和调控，不能与民争权争利。

农村土地流转的基本取向

当前，我国农村土地经营中面临着两难处境。农村大量的土地存在利用效率低下，乃至闲置、撂荒的现象，加快土地流转和集中，无疑将有助于提高土地经营的效率和效益。但另一方面，在流转过程中，真正不改变土地用途的农地流转并不普遍，切实保障农民权益的宅基地置换也并不长久。解决两难抉择，前提条件是适应经济社会发展的特定阶段，关键环节是把握土地流转和适度集中的“度”，基本方针是坚持实事求是地协调推进。推动农村土地流转，既要积极探索、大胆实践，又要依法规范、稳妥推进，总的要求是要“适时、适度、适宜”。

一是要适时。推进农村土地流转，实现农地规模经营，要认识和把握好两个方面：一是流转的必要性。党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这是对农村发展阶段的十分重要的定向和定位。在工业化、城市化快速推进过程中，土地要素始终起了重要的推动作用。当前，江苏GDP超过3万亿元，人均5700美元，总体上进入了工业化、城市化、国际化加速提升的重要阶段，迫切需要优化规划发展空间和优化土地资源配置。二是流转的渐进性。从日本和我国台湾地区城市化、工业化和农业现代化走过的道路看，有一点值得我们关注，即农户数量是推动农地流转和规模经营的决定性变量，农地流转和规模经营取得实质性突破的时点一般发生在农户数下降拐点的20～30年以后。我国农业就业人口在1999年达到峰值3291万人，之后以年均1％的速度逐年下降。但乡村户数却以1％左右的速度在增长，到2005年达到2．5亿户，至今尚未进入农户数量下降通道。改革开放以来，江苏的城市化水平逐年提高，人口城市化率由1978年的13．7％提高到1997年的29．9％。1997年～2008年间，城市化率年均增长了2．1个百分点，达到54．3％。与此同时，随着二三产业的快速发展与大量非农就业机会的增加，农业从业人数所占比重减少了18．8个百分点，乡村人口净减1056万人，然而，农户数量却呈增加态势，2008年比2007年增加约1万户。这就表明，农地流转和规模经营将是一个长期的历史过程，即便是江苏这样发展较快的省份，农村土地流转也仍处于一个渐进的阶段。因此，当前推进农村土地流转要注意把握三个基本要件：一是发展有需要，二是农民有愿望，三是权益有保障。当条件具备时，我们要不失时机加快推进；当条件不完全具备时，我们要积极做好相关工作，努力创造时机；当条件不具备时，我们不能急于求成，简单地用行政命令强行推动。

二是要适度。把握农村土地流转和适度集中的“度”，主要是适应经济社会发展特定阶段的要求，防止理解上偏差、操作上失误和违背民愿民意等方面问题的发生。首先，在思想认识上要保持清醒，不搞运动式推动。如何统筹城乡关系，提高社会公共服务对农村的覆盖面？从江苏来看，农村建设用地以农村居民点用地为主，面积约占全省建设用地总量的一半。目前全省共有1.8万个行政村，共散落着28万个自然村。全省农村居民点用地1399．65万亩，农村人均居民点用地为184．29平方米，超出了人均150平方米的国家相关标准，更高于人均120平方米的省定标准。按标准计算的话，通过村庄整理就能整理出建设用地150万亩。而现在农村居民点整理、土地流转的核心问题是：农民自身承受力、地方经济承受力、社会发展承受力还不足于全面支撑。农民土地流转出去后怎么办？人往哪里去？这是必须回答和解决好的问题。因此，在推进土地流转过程中，不能不考虑农地对农民的生活保障功能，以牺牲农民权益盲目推进土地流转和集中是与经济发展目的背道而驰的；不能不顾条件盲目追求土地流转进度和规模，人为地做大土地流转市场，搞一哄而起，走大拆大建的路子；不能不围绕确保国家粮食安全和耕地保护的长远利益，在关注土地流量问题的同时要关注土地的流向问题，以避免“农地非农化”和“农地非粮化”的现象。其次，在政策指导上要注意综合配套，统一协调。土地改革是个系统工程，牵一发而动全身，没有配套改革，很难达到原来的预期。土地不仅具有维系农民生存、发展的功能，同时也担负社会保障的功能。土地流转的核心问题是人地关系问题。在当前发展阶段，土地是农民最基本的生产生活来源。在没有很好解决农民土地流转后的真正市民身份问题之前，我们绝不能人为地强行隔断农民与土地的联系。要推进土地流转，实施规模经营，必须根据生产力发展阶段和人民群众生活水平，进行综合配套改革，统筹考虑土地流转后的农民的社会保障、居住条件以及生产就业等一揽子问题。这就要求我们不仅要考虑农民的基本生活保障、住房条件改善，更重要的是解决好农民的就业问题，解决好长治久安的发展权问题，以解决农民的后顾之忧，使农地流转建立在农民真正自愿的基础上。最后，在操作上要坚持逐步实施，试点先行。土地流转要注重实际效果，防止以土地流转为名扩大建设用地，防止以试点为名擅自冲破现有法律法规的规定，防止违背农民的意愿搞大拆大建。对成效明显、基本取得共识的创新措施，要在科学评估、系统总结基础上再逐步推开；对比较敏感、有争议的改革事项，按程序报批后，封闭运行、局部试验、结果可控，取得经验后再逐步推开；对涉及深层次体制机制改革的议题，要深入研究、早做预案。要切实加强监管，做好跟踪评估，对土地流转中出现的偏差及时予以纠正，确保土地流转规范运作、稳妥推进。

三是要适宜。土地管理制度改革没有一成不变的模式，不能简单照搬某一地方的做法，要从本地的实际情况出发，创造性地开展工作，因地制宜地推进改革创新。江苏南北经济发展水平差异大，资源禀赋也有较大的区别。农村土地流转也应找准切入点，突出重点，因地制宜，有序推进。首先，从承包地流转来看，由于区域经济发展呈现出苏南、苏中和苏北的梯度结构，目前苏南、苏中、苏北承包地流转综合指导价格分别为每亩650元、600元、550元，流转面积占当地总耕地数分别为37％、20％、17％。苏南土地流转主要向工商资本龙头企业集中，苏中主要向合作组织集中，苏北主要向种养大户集中。其次，从集体建设用地使用权流转来看，既要区别苏南、苏中、苏北地区的差异，也要区别城市近郊、远郊地区的差异，实行差别化流转政策。在发展区域上，江苏从苏南、苏中、苏北分别选取了昆山、海门、宿迁市区三地开展集体建设用地使用权流转试点，实行分类指导政策。对经济欠发达的苏北地区，主要侧重于通过集体建设用地流转，显化土地资产，让乡镇中小企业获得抵押融资、扩大发展的功能；对经济发达的苏南、苏中地区，则更注重盘活存量土地，进一步缓解建设用地指标不足的压力。在规划定位上，对于城镇规划内的土地流转，我们重点支持探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障和宅基地使用权置换城镇住房保障的“双置换”改革，积极探索对在城镇有稳定职业和住所的进城农民的宅基地退出机制。对在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，以增加农民财产性收入。最后，从强征性土地流转来看，一方面，要坚持市场化改革取向和公平效率原则，更好地发挥市场机制配置和政府调控的两手作用，进一步严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿安置机制，实现多元补偿。另一方面，要细化分类指导措施，更好地体现地方特色。落实被征地农民基本生活保障制度，完善征地补偿款预缴存制度，全面实施征地、补偿、基本保障“三同步”，做到应保尽保。对苏北地区要切实提高基本生活保障覆盖率，对苏南、苏中等有条件的地方要逐步将基本生活保障和当地社会保障制度相接轨，切实解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。

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